El 16 de diciembre de 2020, el Parlamento y el Consejo adoptaron un Reglamento 1 que establece
un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión en caso de
vulneración de los principios del Estado de Derecho en un Estado miembro. Para lograr este
objetivo, el Reglamento permite al Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptar medidas de
protección como la suspensión de los pagos a cargo del presupuesto de la Unión o la suspensión
de la aprobación de uno o más programas a cargo de dicho presupuesto. 2
Hungría y Polonia interpusieron sendos recursos ante el Tribunal de Justicia solicitando la
anulación de este Reglamento. Fundamentan sus recursos respectivos, entre otros argumentos,
en la falta de una base jurídica adecuada en los Tratados UE y FUE; en la elusión del
procedimiento previsto en el artículo 7 TUE; 3 en el hecho de que la Unión se excedió en sus
competencias, y en la vulneración del principio de seguridad jurídica. En apoyo de sus
alegaciones, Hungría y Polonia se han remitido a un dictamen confidencial del servicio jurídico
del Consejo que versa sobre la propuesta inicial que dio lugar a este Reglamento, algo que el
Tribunal de Justicia ha admitido, a pesar de las objeciones del Consejo, en atención al interés
público superior que supone la transparencia del procedimiento legislativo.
En estos dos asuntos, Hungría y Polonia se han apoyado mutuamente, mientras que Bélgica,
Dinamarca, Alemania, Irlanda, España, Francia, Luxemburgo, los Países Bajos, Finlandia, Suecia
y la Comisión han intervenido en apoyo del Parlamento y del Consejo. A petición del Parlamento,
el Tribunal de Justicia ha tramitado estos asuntos siguiendo el procedimiento acelerado. Por lo
demás, los dos asuntos han sido atribuidos al Pleno del Tribunal de Justicia, teniendo en cuenta la
importancia fundamental de la cuestión que plantean en relación con las posibilidades que cabe
derivar de los Tratados para permitir a la Unión defender su presupuesto y sus intereses
financieros frente a la vulneración de los principios del Estado de Derecho en los Estados
miembros.
El Tribunal de Justicia declara, en primer lugar, por lo que respecta a la base jurídica del
Reglamento, que el procedimiento previsto en dicho acto jurídico solo puede iniciarse en caso de
que haya motivos razonables para considerar no solo que se han vulnerado los principios del
Estado de Derecho en un Estado miembro, sino, sobre todo, que tal vulneración afecta o amenaza
con afectar gravemente, de un modo suficientemente directo, la buena gestión financiera del
presupuesto de la Unión o la protección de sus intereses financieros. Además, las medidas que
pueden adoptarse en virtud del Reglamento se refieren exclusivamente a la ejecución del
presupuesto de la Unión y pueden limitar todas ellas la financiación procedente de dicho
presupuesto en función de la incidencia que tenga sobre este tal afectación o tal amenaza de
grave afectación. Por tanto, el Reglamento tiene por objeto proteger el presupuesto de la
Unión de quedar afectado, de un modo suficientemente directo, por la vulneración de los
principios del Estado de Derecho, y no sancionar, como tal, dicha vulneración.
A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que el respeto por parte de los Estados
miembros de los valores comunes en los que se fundamenta la Unión, que han sido
identificados y son compartidos por esos Estados y que definen la identidad misma de la
Unión como ordenamiento jurídico común a tales Estados, 4 entre ellos el Estado de
Derecho y la solidaridad, justifica la confianza mutua entre dichos Estados. Así, dado que el
respeto de tales valores constituye un requisito para disfrutar de todos los derechos
derivados de la aplicación de los Tratados a un Estado miembro, la Unión debe estar en
condiciones, dentro de los límites de sus atribuciones, de defender los valores indicados.
El Tribunal de Justicia puntualiza sobre este extremo, por una parte, que el respeto de dichos
valores no puede reducirse a una obligación a la que esté sujeto un Estado candidato para
adherirse a la Unión y de la que pueda eximirse después de su adhesión. Por otra parte, destaca
que el presupuesto de la Unión es uno de los principales instrumentos que permiten
concretar, en las políticas y acciones de la Unión, el principio fundamental de solidaridad entre
Estados miembros y que la aplicación de este principio, mediante dicho presupuesto, se basa en
la confianza mutua que ellos tienen en la utilización responsable de los recursos comunes con los
que cuenta el citado presupuesto.
Pues bien, la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión y los intereses
financieros de la Unión pueden verse seriamente amenazados por la vulneración de los
principios del Estado de Derecho que se produzca en un Estado miembro. En efecto, tal
vulneración puede tener como consecuencia, entre otras, que no haya garantía de que los gastos
cubiertos por el presupuesto de la Unión cumplan todos los requisitos de financiación previstos por
el Derecho de la Unión y, por tanto, de que respondan a los objetivos perseguidos por la Unión
cuando financia tales gastos.
Por consiguiente, un «mecanismo de condicionalidad» horizontal como el que crea el
Reglamento, que supedita el acceso a financiación procedente del presupuesto de la Unión al
respeto, por parte de un Estado miembro, de los principios del Estado de Derecho, puede estar
comprendido en la competencia que los Tratados confieren a la Unión para establecer
«normas financieras» relativas a la ejecución del presupuesto de la Unión.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declara que el procedimiento diseñado por el
Reglamento no elude el procedimiento previsto en el artículo 7 TUE y que respeta los
límites de las competencias atribuidas a la Unión.
En efecto, el procedimiento previsto en el artículo 7 TUE tiene como finalidad permitir al Consejo
sancionar las violaciones graves y persistentes de cada uno de los valores comunes en los que se
fundamenta la Unión y que definen su identidad, para, entre otros objetivos, conminar al Estado
miembro de que se trate a poner fin a tales violaciones. En cambio, el fin del Reglamento es
proteger el presupuesto de la Unión, y ello únicamente en caso de vulneración de los principios
del Estado de Derecho en un Estado miembro que afecte o amenace con afectar gravemente la
buena ejecución de dicho presupuesto. Por consiguiente, el procedimiento del artículo 7 TUE y
el que establece el Reglamento persiguen fines diferentes y tienen, cada uno de ellos, un
objeto netamente distinto.
Además, dado que el Reglamento solo permite a la Comisión y al Consejo examinar situaciones o
actuaciones que sean imputables a las autoridades de un Estado miembro y que resulten
pertinentes para la buena ejecución del presupuesto de la Unión, las facultades conferidas a
dichas instituciones por este Reglamento no sobrepasan los límites de las competencias
atribuidas a la Unión.
En tercer lugar, por lo que respecta a la alegación de Hungría y de Polonia basada en la violación
del principio de seguridad jurídica, en particular en la medida en que Reglamento no define,
según afirman, ni el concepto de «Estado de Derecho» ni sus principios, el Tribunal de Justicia
destaca que los principios que aparecen en el Reglamento como elementos constitutivos de este
concepto 5 han sido ampliamente desarrollados en su jurisprudencia; que estos principios emanan
de los valores comunes reconocidos y aplicados igualmente por los Estados miembros en
sus propios ordenamientos jurídicos, y que derivan de un concepto de «Estado de Derecho»
que los Estados miembros comparten y al cual se adhieren, como valor común a sus
tradiciones constitucionales. En consecuencia, el Tribunal de Justicia considera que los Estados
miembros tienen capacidad para determinar con precisión suficiente el contenido esencial
y los requisitos que se derivan de cada uno de estos principios.
Por lo demás, el Tribunal de Justicia precisa que el Reglamento exige, para la adopción de las
medidas de protección que contempla, que se acredite un vínculo real entre una vulneración de
un principio del Estado de Derecho y una afectación o una amenaza de grave afectación de la
buena gestión financiera de la Unión o de sus intereses financieros, y que tal vulneración debe
referirse a una situación o a una actuación imputable a una autoridad de un Estado y pertinente
para la buena gestión financiera del presupuesto de la Unión. Señala que el concepto de
«amenaza» se detalla en la normativa financiera de la Unión y destaca que las medidas de
protección que pueden adoptarse deben ser estrictamente proporcionadas a la incidencia
sobre el presupuesto de la Unión de la vulneración apreciada. Concretamente, según el Tribunal
de Justicia, estas medidas pueden tener por objeto acciones o programas distintos de aquellos
afectados por tal vulneración solo en el grado estrictamente necesario para alcanzar el objetivo de
proteger dicho presupuesto en su conjunto. Por último, al declarar que la Comisión debe
respetar, sometida al control del juez de la Unión, requisitos procedimentales estrictos, que
suponen, entre otros trámites, varias consultas con el Estado miembro de que se trate, el
Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que el Reglamento cumple los requisitos del
principio de seguridad jurídica.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia desestima íntegramente los recursos
interpuestos por Hungría y Polonia.
1 Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un
régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión (DO 2020, L 433I, p. 1).
2 No obstante, en tales casos, el Reglamento salvaguarda los intereses legítimos de los destinatarios finales y de los
beneficiarios.
3 El artículo 7 TUE contempla la posibilidad de iniciar un procedimiento contra un Estado miembro en caso de violación
grave de los valores de la Unión o en caso de riesgo claro de tal violación.
4 Los valores fundamentales de la Unión comunes a los Estados miembros, recogidos en el artículo 2 TUE, incluyen el
respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los
derechos humanos en una sociedad caracterizada, entre otros rasgos, por la no discriminación, la justicia, la solidaridad
y la igualdad entre mujeres y hombres.
5 Según el Reglamento, este concepto comprende los principios de legalidad, que implica un proceso legislativo
transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; de seguridad jurídica; de prohibición de la
arbitrariedad del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, por parte de órganos
jurisdiccionales independientes e imparciales, también en lo que respecta a los derechos fundamentales; de separación
de poderes, y de no discriminación e igualdad ante la ley.
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